Le défi mondial des états fragiles : le Canada a-t-il un rôle à jouer?

Par Carolyn McAskie (décembre 2010)

Carolyn McAskie a été sous-secrétaire générale à l’appui à la Consolidation de la Paix des Nations-Unies et est membre du Conseil d’administration pour le Centre Pearson pour le maintien de la paix.

Introduction

Le Conseil international du Canada (CIC) a publié en juin 2010 le rapport intitulé Un Canada ouvert : Stratégie de positionnement mondial à l’ère des réseaux, énonçant un train de recommandations relatives à la politique étrangère du Canada. Une de ces recommandations vise à faire en sorte qu’après le retrait (ou la réduction) des troupes en Afghanistan, le Canada élabore une politique conçue pour assurer la stabilisation de l’État fragile et la consolidation de ses capacités à gouverner efficacement son territoire. Cette recommandation repose sur le danger apparent que représentent les situations instables un peu partout dans le monde, et sur les capacités que le Canada a élargies en matière de sécurité et de développement par le biais de son intervention en Afghanistan. Cependant, le fait de posséder une capacité ou un « outil » ne justifie pas à lui seul une politique. Il importe de tenir une discussion approfondie sur la finalité de la politique étrangère du Canada en fonction des besoins et des intérêts, ainsi que des capacités. On peut procéder à l’élaboration de l’outil une fois que les besoins et les intérêts ont été démontrés – et non l’inverse.

Il s’agit là d’une recommandation crédible pour plusieurs raisons, mais nous formulons aussi une mise en garde sérieuse selon laquelle une telle politique ne doit pas être élaborée simplement à titre de « politique canadienne », mais plutôt à titre de contribution à une politique d’intervention véritablement mondiale, dans l’intérêt de la justice humaine et de la sécurité mondiale. Un effort concerté serait beaucoup plus percutant, et la démarche de collaboration du Canada avec d’autres compétences afin de régler certains problèmes qui paraissent insolubles ferait valoir la crédibilité du Canada en tant qu’intervenant.

Contexte

Depuis la fin de la guerre froide, une nouvelle dynamique s’est installée dans les conflits internationaux – bon nombre de conflits interétatiques ont pris fin (dans bien des cas, des guerres par factions interposées), et de nouvelles menaces à la paix et à la sécurité sont apparues sous forme de guerres intestines. De plus en plus d’États sont identifiés comme fragiles ou défaillants. Il s’agit d’États où le gouvernement est incapable ou refuse de fournir des services de base à la population, où les systèmes économiques et sociaux sont affaiblis ou inexistants, et où règne souvent une situation de conflit chronique ou majeur. Des centaines de millions de personnes souffrent en raison d’une telle fragilité ou défaillance de leur État.

Malgré les scénarios pessimistes qui font les manchettes, les choses s’améliorent dans le monde. Plusieurs guerres ont pris fin au cours des années 1990, et plus de gens partout dans le monde bénéficient de meilleures conditions sur le plan de la sécurité économique et politique. Mais cette situation fait oublier le fossé qui se creuse pour un vaste pourcentage des pays du Sud. On estime qu’autant qu’un milliard de personnes vivent dans des régions où la sécurité et les conditions économiques et sociales se détériorent (The Bottom Billion, Paul Collier).

Au chapitre des États fragiles, un nombre croissant d’intervenants, gouvernementaux et non gouvernementaux, prennent conscience (avec plus ou moins de passivité) du recoupement qui existe entre la sécurité et le développement. Quelles leçons avons-nous tirées du terrorisme et de notre intervention dans divers conflits au cours des douze dernières années? La leçon est la même, quel que soit le type de conflit : il nous faut intervenir sur les causes aussi bien que sur les effets. L’approche consistant à focaliser les efforts presque exclusivement sur la sécurité au détriment des moteurs sociaux, économiques et culturels qui sous-tendent le conflit ne nous a pas bien servis à de nombreuses occasions, laissant des populations vulnérables prises entre deux feux.

Dans la perspective des États fragiles, il importe de se rappeler que le concept moderne de la nation efficace et pacifique est relativement nouveau. Le concept de l’État westphalien date de 350 ans, mais il n’y a tout de même que 60 ans que les pays occidentaux ont cessé de s’entretuer dans une guerre mondiale. Il nous faut donc y aller modestement dans nos efforts pour créer par magie des conditions de paix et de sécurité, de respect des droits humains et de développement social et économique qui n’existaient pas il y a 50 ans, en misant sur les outils limités de l’intervention militaire à court terme et des efforts d’aide inadéquats. Il sera important de comprendre les causes fondamentales de la fragilité des États et d’adopter une approche à long terme reposant sur la prise en charge locale par la société civile et sur les structures étatiques.

Répondre aux besoins des états fragiles dans une perspective mondiale n’est pas une idée nouvelle

Depuis la fin de la guerre froide, la communauté internationale (en grande partie, mais pas exclusivement, par le biais d’un Conseil de sécurité nouvellement revitalisé) s’est donné une nouvelle responsabilité pour ce qui est d’intervenir devant les crises politiques et les crises menaçant la sécurité partout dans le monde. Cependant, les réussites du début des années 1990 ont été obscurcies par des opérations de maintien de la paix plus interventionnistes et pluridimensionnelles qui ont échoué avec les tragédies survenues en Somalie, au Rwanda et en Bosnie. Le Conseil de sécurité s’est retiré pendant un certain temps, mais il est revenu avec une vigueur renouvelée dans la foulée du Rapport Brahimi (Rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU, juin 2000, A/55/305, S/200/809), afin d’intervenir dans les conflits qui déchiraient le Sierra Leone, le RDC, le Kosovo, le Timor-Leste et d’autres pays ailleurs dans le monde durant les années 1990.

Dans l’intervalle, des améliorations étaient apportées au chapitre de la réponse et de la coordination de l’aide humanitaire, de même que sur le plan de l’analyse et des capacités relatives aux droits humains. La médiation est devenue de plus en plus sanctionnée par la communauté internationale, la quasi-totalité des crises partout dans le monde recevant un certain degré d’attention par le biais de négociations officielles, d’envoyés non officiels et de « bons offices ». Au chapitre du développement, les interventions ont connu moins de succès, les donateurs ne sachant pas très bien comment fonctionner en situation de post-conflit. Les membres du CAD de l’OCDE s’efforçaient de mettre en place des approches améliorées, mais peu de donateurs en maîtrisaient la pratique (exception faite de quelques réussites par le Royaume-Uni et les intervenants des pays nordiques). Pour sa part, le milieu universitaire s’attachait davantage à comprendre la consolidation de la paix et la relation qui existe entre le conflit et le développement (The 2003 WB Development Report on Conflict and Development).

Cependant, si ces domaines enregistraient des améliorations, ils ne collaboraient pas harmonieusement. Par conséquent, et tout particulièrement au sein de l’ONU, on s’est mis à exercer des pressions afin d’élaborer des approches plus intégrées qui permettraient aux intervenants du maintien de la paix, de l’aide humanitaire, de la médiation, des droits humains et du développement de collaborer plus efficacement. Les gouvernements ont élaboré une « soi-disant » approche 3-D (défense, diplomatie, développement), et l’ONU et l’OTAN ont examiné des façons d’assurer la sécurité et le développement dans le but de « consolider la paix ». On ne s’est toutefois pas entendu véritablement sur des notions telles que « consolider le pays », « consolider l’État » et « consolider la paix ». Le Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement de l’ONU s’est penché sur cette question et a proposé la création d’une nouvelle Commission de consolidation de la paix, laquelle a été établie en 2006 et chargée de réunir tous les intervenants autour d’approches stratégiques et de la mobilisation des ressources pour assurer la consolidation de la paix au lendemain d’un conflit.

Pourquoi devrions-nous (le Canada et le reste du monde) assumer la responsabilité des états fragiles?

Régler le problème que posent les États fragiles est devenu l’un des enjeux mondiaux les plus pressants. Pour ce faire, il faut parer à la fois à la menace qu’ils représentent pour leur propre population en termes de perte de moyens de subsistance et de dignité humaine, et à la menace possible qu’ils présentent pour la sécurité mondiale en raison de l’incidence accrue de guerres civiles qui peuvent déferler au-delà de leurs frontières.

Il sera impossible de réaliser certains objectifs internationaux dont les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), l’amélioration des conditions économiques nationales et mondiales, l’éradication de la maladie, les cibles en matière de changement climatique ou la réduction de la criminalité internationale, y compris le trafic de stupéfiants et la traite de personnes, régler les crises concernant les réfugiés et assurer une meilleure gestion des ressources naturelles sans intégrer les États fragiles et leurs populations à la communauté des nations. De plus, l’instabilité politique fait augmenter le risque que s’établissent des conditions favorables aux mouvements terroristes et à la piraterie internationale.

Mais outre les risques posés à la paix et à la sécurité dans le monde, la nécessité de contrer la criminalité et la réalisation d’objectifs internationaux convenus, nous sommes confrontés à une autre série d’enjeux. En cette ère marquée par des progrès fantastiques, et tenant compte du fait que la vaste majorité des gens dans le monde entier vivent maintenant dans des régions où l’amélioration de la qualité de vie est soit concrète et visible soit à tout le moins possible, une question s’impose : pouvons-nous accepter que des centaines de millions de personnes vivent dans des sociétés où leur situation ne peut que continuer de se détériorer? Ce point met en lumière toute l’importance du civisme mondial et d’une approche fondée sur la justice et la dignité humaine. Grâce en partie au Canada, le monde a avalisé le concept de La responsabilité de protéger (RDP), selon lequel la communauté internationale a le droit d’intervenir si un État manque à sa responsabilité de protéger ses propres citoyens. Mais ce concept, aussi bon soit-il, ne vaut rien si on ne le met pas en pratique de façon systématique. Une façon d’appliquer le concept de la RDP consiste à s’occuper des États fragiles ou défaillants.

Il y a aussi la question du coût : on peut payer maintenant pour tenter de trouver des solutions, ou payer davantage plus tard en termes de réponse humanitaire et/ou d’initiatives de maintien de la paix. La note qui se rattache à une intervention militaire est élevée, et le coût des vastes programmes humanitaires mis en œuvre partout dans le monde pour préserver la vie des gens ne disparaîtra pas à moins que nous nous attaquions aux causes sous-jacentes des crises qui persistent et de celles qui menacent d’éclater. La réponse humanitaire la plus importante consiste à mettre un terme aux conflits et à régler les causes de la souffrance. À cette fin, il nous faut notamment prendre des mesures préventives pour éviter que les crises n’évoluent en conflits violents majeurs. S’occuper de la fragilité de l’État est une démarche cruciale de l’intervention en cas de catastrophe naturelle. Le problème ne réside pas dans la catastrophe naturelle comme telle. Il réside plutôt dans la pauvreté créant des conditions qui viennent exacerber le désastre naturel et nuisent à l’intervention.

Au cours des années 1990, en réaction à la déception de plus en plus amère des gens à l’égard des politiques d’ajustements structurels et de la façon dont elles étaient appliquées, les donateurs ont adopté une approche plus réfléchie dans leurs relations avec les pays bénéficiaires, fondée sur le rendement. Devant les promesses d’investissement pour favoriser le développement, les nouveaux leaders s’engageaient à apporter des améliorations à la gouvernance, aux politiques, aux mesures anticorruption et à d’autres enjeux. Les pays donateurs pouvaient dès lors rendre des comptes à leurs contribuables et leur affirmer que les fonds d’aide humanitaire étaient utilisés là où ils avaient le plus de chance d’avoir un impact positif. Les pays qui étaient incapables ou qui refusaient de se plier aux critères de rendement établis étaient exclus des listes des pays donateurs et sont devenus les pays négligés. Ces pays – les non-performants – sont-ils devenus les victimes de conséquences inattendues?

Enfin, les études montrent que l’inégalité serait la cause d’une série de problèmes beaucoup plus vaste qu’on le croyait auparavant. De nombreux rapports de recherche indiquent que les sociétés qui s’attaquent aux inégalités sont plus productives et moins touchées par la criminalité et la maladie, y compris l’obésité, que les sociétés qui laissent le fossé continuer de se creuser. Dans certaines sociétés, le fossé grandissant causé par l’inégalité suscite des préoccupations sociales et économiques importantes, sauf peut-être pour ceux qui se trouvent au sommet de la tour (The Spirit Level, Wilkinson et Pickett). Ce problème a une portée nationale et mondiale.

Les intervenants

À l’heure actuelle, l’Organisation des Nations Unies est le seul organisme offrant une plateforme pour une approche universelle afin de s’occuper des États fragiles – et non l’OTAN, le G20 ni les membres du CAD de l’OCDE. Tous ces autres organismes traitent une partie du problème, mais aucun n’est en mesure d’aborder toutes les questions de façon holistique. Tous les aspects du système doivent trouver des moyens de concerter leurs efforts. Il importe donc de s’interroger sur la façon dont l’ONU, l’OTAN, le G20, l’OCDE et d’autres organisations telles que l’UA ou l’OAS pourraient mieux se soutenir pour développer une approche globale afin d’obvier à la fragilité à l’échelle nationale.

Le modèle de mission intégrée de maintien et de consolidation de la paix de l’ONU, quoique limité, est le modèle qui se rapproche le plus d’un mécanisme universel qui fournit des outils pour assurer la sécurité de la population, la protection des droits humains, le soutien au processus électoral, de même que des outils pour assurer la souveraineté du droit (non financés), des mandats relatifs à la protection (sans les moyens nécessaires), des mécanismes de coordination, y compris la coordination avec les intervenants du développement et de l’aide humanitaire et, par le biais du Conseil de sécurité, la légitimité internationale. Ces missions sont cependant gênées par les États membres qui ne fournissent pas les moyens ni les mandats requis pour fonctionner. (Par exemple, la mission en RDC, la plus importante mission de l’ONU, compte 19 000 soldats/policiers et environ 1 500 civils de différents pays. La mission en Afghanistan compte 120 000 soldats et on ne sait trop combien de milliers de civils). Les pays de l’OTAN contribuent de façon marginale au contingent militaire de l’ONU.

Il faut donc faire preuve de circonspection lorsqu’on évalue les réussites et les échecs des efforts de l’ONU. Le soi-disant budget « d’excès et de gaspillage » du Secrétariat de l’ONU est moindre que le budget de la Ville d’Ottawa (2,1 G$ c. 2,5 G$ en 2010). L’effort pluriannuel déployé par le Canada en Afghanistan coûte à lui seul quelque 16 milliards de dollars. En une seule année, l’ONU dépense environ 8 milliards de dollars pour mener 16 missions de maintien de la paix partout dans le monde. C’est un miracle que ces missions réussissent aussi bien.

Le temps est venu pour d’autres organes ailleurs dans le monde de soutenir les efforts afin que l’on puisse régler le problème relié aux États fragiles, notamment par les moyens suivants : renouvellement de l’engagement à l’échelon de la politique de la part du G20, de l’UE et de l’UA; pressions plus intenses au sein du CAD de l’OCDE afin d’amener les donateurs à s’engager dans les États fragiles par des ententes bilatérales ou multilatérales; engagement de l’OTAN à titre d’organisation, ainsi que des membres de l’OTAN individuellement, pour renforcer les efforts de l’ONU durant et après un conflit dans les États fragiles; et interventions de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour faire avancer les dossiers du commerce international qui favoriseront les pays les plus pauvres.

Qu’ impliquerait une politique sure les « états fragiles »?

À l’échelle mondiale

Des mécanismes de prévention efficaces, y compris la volonté politique d’identifier et de surveiller les États fragiles. (La prévention est l’élément le moins efficace de la boîte à outils internationale.) Pouvons-nous apprendre à résoudre les problèmes avant qu’ils se transforment en crises internationales (comme en Guinée-Bissau)?
Des outils de médiation accrus pour mieux traiter avec les chefs d’États fragiles et tenter de les amener à prendre part aux discussions. Certains demeureront récalcitrants, mais d’autres réagiront peut-être à une attention et une compréhension accrues à leur égard. (Ce sont les gens et non les situations qui sont réfractaires.)
Un engagement de la part de l’OTAN pour soutenir le renforcement continu des efforts de maintien de la paix de l’ONU en fournissant des soldats, de l’équipement et des ressources.
Un engagement de la part des donateurs du CAD de l’OCDE pour favoriser le développement efficace dans les pays qui relèvent d’un conflit ou dans les États fragiles, en misant sur le travail déjà réalisé à ce chapitre, dont les Principes pour l’engagement international dans les États fragiles (2007) du CAD de l’OCDE.
Un engagement de la part des organismes chargés de l’établissement de politiques tels que le G20 afin que les États fragiles soient inscrits à leurs programmes et à leurs budgets.
Un processus international permettant d’identifier les États fragiles et de faire en sorte qu’aucun pays ne soit totalement négligé. Les donateurs devraient convenir d’un processus, par le biais du CAD ou de la Commission de consolidation de la paix, pour réunir un minimum de partenaires afin de soutenir chaque État fragile.
Un financement adéquat, assorti de mesures de consolidation de la paix comprenant le déploiement de civils, lequel serait équivalent aux niveaux de financement des opérations militaires. Un examen des budgets permet de cerner les priorités; par exemple, on a calculé que les dépenses militaires pour une année (2008), s’élevaient à 1,5 billion de dollars. Cela représente approximativement le budget du Secrétariat de l’ONU pour 700 ans. En 2008, 35 milliards de dollars d’aide humanitaire des donateurs du CAD ont été dirigés vers l’Afrique, mais 600 milliards de dollars ont été versés, en une semaine, dans le programme de sauvetage de la GM.
Un investissement accru dans l’analyse afin de mieux comprendre les aspects de la fragilité – p. ex., comment des éléments tels que la pauvreté, le manque de leadership, les politiques extérieures inadéquates, les mauvais voisins, les conflits chroniques et la mauvaise gestion des ressources naturelles agissent les uns sur les autres pour maintenir un pays dans un état de fragilité.
Une meilleure mise en œuvre des approches pour renforcer les populations dans les États fragiles grâce à l’appui de la société civile, de l’éducation, des droits humains et du soutien communautaire. La prise en charge locale passe par l’aide apportée aux populations afin qu’elles puissent développer des solutions locales pour obliger les leaders à rendre des comptes.
Des approches holistiques pour résoudre les problèmes de pauvreté dans le monde, en particulier des réformes du commerce mondial.

Pour le Canada

Bon nombre des éléments d’une politique internationale doivent constituer le fondement d’une politique canadienne sur les États fragiles; plus précisément, il nous faut :

Avoir la volonté de participer aux missions de l’ONU et autres efforts multilatéraux – avoir une vision d’ensemble des choses – plutôt que de n’identifier que les points d’entrée (c.-à-d. en ne s’occupant que d’aspects particuliers d’un problème, comme nous le faisons au Soudan et ailleurs dans le monde). Il nous faut être en mesure de participer à un effort véritablement holistique. L’idée que le Canada se fait des efforts concertés semble souvent centrée sur la coordination interne reliée aux 3-D. Il nous faut dépasser ce cadre et être prêts à prendre part aux efforts internationaux concertés, et ce, sur une bien plus vaste échelle et de façon beaucoup plus intégrée.
Diriger un effort pour amener l’OTAN à collaborer avec l’ONU. Il ne s’agit pas d’une alternative (ou l’OTAN ou l’ONU), mais plutôt de trouver une façon d’amener les membres de l’OTAN à collaborer individuellement et sous forme d’alliance afin de renforcer les efforts de l’ONU, ou encore de travailler aux côtés de l’ONU (p. ex., le R.-U. en Sierra Leone).
Repenser entièrement les approches humanitaires de la consolidation de la paix. Cela nécessiterait de s’éloigner des modèles actuels qui excluent les États fragiles de telles approches; d’adopter une vision politique qui accepte que la sécurité et le développement aillent de pair dans tout effort visant à soutenir la réforme dans les États fragiles; et créer des liens plus étroits avec l’ACDI et le MAECI, ainsi qu’avec les institutions multilatérales. Nous devons être disposés à collaborer plus étroitement avec les partenaires qui s’orientent déjà dans cette voie. (Voir : DfID, 2005, Why we need to work more effectively in fragile states.)
Accroître les dépenses d’ensemble et revoir l’affectation des ressources afin de déployer plus d’efforts sur les États non performants. Depuis deux ans au sein de la Commission de consolidation de la paix, le Canada n’a rien investi dans aucun des quatre pays prioritaires de la Commission, soit le Burundi, le Sierra Leone, la Guinée-Bissau et la République centrafricaine.
Comprendre certains principes fondamentaux relativement à l’intervention dans les États fragiles : a) participer et contribuer au processus d’apprentissage global sur la façon d’équilibrer sécurité et développement; apprendre de l’expérience des autres, du DfID, de l’OCDE; b) comprendre la dynamique selon laquelle les préoccupations en matière de droits humains, les besoins humanitaires et les besoins de développement dictent le programme de sécurité, et non l’inverse; c) être prêts à débourser (voir ci-dessus); d) se joindre aux efforts internationaux déjà prévus afin de créer des capacités pour le déploiement de civils; e) ne pas réagir aux échecs en se retirant – l’engagement doit être pris à long terme; f) comprendre quand soutenir les gouvernements et quand soutenir la société civile; g) soutenir la consolidation d’une stratégie internationale conjointe – les mesures qui permettront de maintenir un État fragile sur la voie de la paix et d’y demeurer; h) si le gouvernement local est dysfonctionnel, la communauté internationale doit trouver des façons d’intervenir pour protéger la population.

Choisir dans quels états fragiles intervenir

Le Canada doit éviter de tomber à nouveau dans le piège consistant à concevoir son intervention en vase clos, décidant ce qu’il souhaite faire en fonction de ses forces et plongeant dans l’inconnu. Nous devrions plutôt choisir nos interventions en fonction du besoin, en concertant nos efforts avec les autres acteurs.

Le problème des États fragiles nécessitera une vaste approche concertée, et ce, à tous les niveaux – y compris un processus qui permettra d’identifier les États les plus nécessiteux, les plus dangereux, les plus disposés à collaborer avec la communauté internationale, et ceux qui ne sont pas prêts à collaborer (ainsi que les conséquences de l’inaction).
Le Canada pourrait collaborer avec d’autres intervenants pour diriger un processus du CAD, ou encore par le biais du PBC, afin de faire le bilan des interventions en cours, de leur répartition géographique et des principaux acteurs. Ce processus permettrait d’identifier les zones dangereuses où la situation pourrait se détériorer si on ne s’en occupait pas. Le Conseil de sécurité et le PBC pourraient cerner les interventions nécessaires et la portée du financement requis.
Les donateurs du CAD devraient s’engager à l’égard d’un ou de deux des États négligés, dont on a « oublié les crises ». À tout le moins, un tel processus devrait veiller à ce qu’aucun État ne soit laissé sans partenaire, ce qui ajoute à la situation de négligence qui l’a fragilisé au départ.
Les systèmes de détection anticipée doivent être renforcés grâce à des approches fondées à la fois sur l’analyse et les connaissances. Les constatations faites doivent donner lieu à des interventions à l’échelle de la communauté internationale, dirigées par le Conseil de sécurité.

Conclusion

Nous fermons les yeux sur le problème des États fragile, et ce, à nos propres risques et périls, et à ceux des populations de ces États. Il est impératif que nous trouvions des façons de sortir de la pauvreté et de la négligence le milliard de personnes dans le besoin à l’échelle mondiale. L’approche centrée principalement sur la politique et la sécurité ne donne pas les résultats attendus. Les droits humains et les approches humanitaires et du développement doivent être à la base du programme politique/militaire. L’avancement de la condition humaine doit être reconnu comme une mission d’intérêt universel.